Catană v. Republica Moldova – nr. 43237/13

Hotărârea din 21.02.2023 [Secţia a II-a]

Articolul 6

Dreptul la un proces echitabil

Proceduri civile

Articolul 6-1

Tribunal imparțial și independent

Lipsa independenței și imparțialității Colegiului disciplinar al magistraților și al CSM, dar și lipsa unui control suficient din partea CSJ - încălcare

Pe 7 iunie 2013 reclamanta, dna Angela Catană, a invocat în fața Curții încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție, dat fiind lipsa de independenţă şi imparţialitate a instanţelor disciplinare a magistraţilor. Totodată, reclamanta a invocat că nu a putut contesta hotărârile CSM în fața unei instanțe de plină jurisdicție, deoarece Curtea Supremă de Justiție nu a efectuat un control suficient pe acest caz, încălcându-i-se astfel dreptul de acces la un tribunal.

Aşadar, prezenta cauză vizează cariera de magistrat a reclamantei, cărei i-au fost aplicate sancțiuni disciplinare. Cauza se referă în special la independența și imparțialitatea Colegiului disciplinar și al Consiliului Superior al Magistraturii, dar și la caracterul adecvat al controlului efectuat de Curtea Supremă de Justiție în cazul reclamantei.

În fapt:

A. Prima procedură disciplinară

La data de 27 iulie 2011, un membru al Consiliului Superior al Magistraturii (în continuare - CSM), A.A., a dispus inițierea procedurii disciplinare împotriva reclamantei pentru nerespectarea normelor legale obligatorii și pentru subminarea eticii judiciare. În special, acesta a acuzat reclamanta că, în mod abuziv, a aplicat amnistia unei persoane condamnate pentru viol. Aceasta a notat că decizia litigioasă a fost anulată de Curtea de Apel.

Pe 25 august 2011, Procurorul General – de asemenea membru al CSM – a dispus inițierea unei proceduri disciplinare împotriva reclamantei în legătură cu aceleași fapte, acuzând reclamanta de încălcarea obligației de imparțialitate.

Astfel, Colegiul disciplinar de pe lângă CSM a decis conexarea celor două proceduri.

La data de 7 octombrie 2011, Colegiul în cauză, întrunit într-o formaţiune de nouă membri, s-a pronunțat pe cauza reclamantei, considerând că ultima a aplicat în mod necorespunzător dispozițiile legale referitoare la amnistie precum și, a manifestat o lipsă vădită de imparțialitate, astfel săvârșind abaterile disciplinare prevăzute la art. 22 alin. (1) lit. f¹) și lit. a) din Legea nr. 544-XIII cu privire la statutul judecătorului. Așadar, Colegiul disciplinar i-a aplicat reclamantei sancțiunea disciplinară sub formă de „mustrare aspră”.

Reclamanta a contestat hotărârea în fața CSM. Printr-o hotărâre din 6 decembrie 2011, CSM a menținut constatările Colegiului disciplinar și a respins contestația reclamantei ca nefondată. Hotărârea a fost semnată doar de Președintele CSM, fără nicio mențiune cu privire la ceilalți membri care au participat la deliberări.

La 29 decembrie 2011, reclamanta a depus o acțiune în contencios administrativ, prin care a solicitat anularea hotărârilor Colegiului disciplinar și ale CSM. Aceasta a invocat excepții privind inadmisibilitatea procedurii disciplinare inițiată împotriva ei. Pe fond, aceasta a negat, în special, că ar fi existat o aplicare arbitrară a prevederilor de amnistie și/sau că a existat o abatere intenționată din partea ei la aplicarea legii.

Prin hotărârea din 3 aprilie 2012, Curtea de Apel Chișinău a respins acțiunea reclamantei ca fiind inadmisibilă, considerând că nu îi revine sarcina de a se pronunța asupra oportunității unui act administrativ și a activităților administrative pe care se întemeiază actul respectiv. Ca urmare a recursului formulat de reclamantă, pe 15 august 2012 Curtea Supremă de Justiție a casat hotărârea și a trimis cauza la rejudecare.

O modificare a Legii nr. 947-XIII cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii a intrat în vigoare la 31 august 2012, potrivit acesteia hotărârile CSM puteau fi contestate direct la Curtea Supremă de Justiție și „doar în partea ce se referă la procedura de adoptare” a acestor hotărâri.

Printr-o decizie definitivă din 13 decembrie 2012 și aplicând această nouă lege, Curtea Supremă de Justiție și-a declinat competența în ceea ce privește problemele ridicate de reclamantă în acțiunea sa. Curtea a considerat că procedura de adoptare a hotărârii CSM contestate fusese respectată. În plus, Curtea a considerat că, având în vedere dorința legislatorului de a restricționa aplicabilitatea articolului 6 din Convenție în litigiile care implică judecători, această dispoziție din Convenție nu era aplicabilă în acea cauză. Prin urmare, Curtea Supremă a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

B. A doua procedură disciplinară

La data de 12 decembrie 2011, Procurorul General a cerut inițierea procedurii disciplinare în privința reclamantei pentru încălcarea obligației de imparțialitate și pentru nerespectarea dispozițiilor imperative ale legii, în special pentru anularea ordonanței procuraturii de începere a urmăririi penale și că ar fi dispus ridicarea sechestrului în afara competenței judecătorului de instrucție și după expirarea mandatului de judecător de instrucție.

Pe 29 iunie 2012, Colegiul disciplinar de pe lângă CSM, întrunit într-o formațiune din șapte membri, s-a pronunțat pe această cauză. Colegiul disciplinar a dispus organizarea unei ședințe publice în absența reclamantei, pe motiv că aceasta solicitase deja de șapte ori amânarea ședinței. După examinarea probelor anexate la dosar și, în special, a explicațiilor scrise ale reclamantei, colegiul a considerat că reclamanta și-a depășit atribuțiile de judecător de instrucție, încălcând obligația de imparțialitate, săvârșind astfel abaterea disciplinară prevăzută la art. 22 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544-XIII cu privire la statutul judecătorului. Prin urmare, având în vedere abaterea constatată, Colegiul disciplinar i-a aplicat reclamantei sancțiunea disciplinară sub formă de „mustrare aspră”.

Reclamanta a contestat hotărârea de sancționare a sa, însă, prin hotărârea din 23 octombrie 2012 CSM a confirmat constatările Colegiului disciplinar și a respins contestația reclamantei ca nefondată. Precum în prima procedură, această hotărâre a fost semnată doar de președintele CSM, fără nicio mențiune a celorlalți membri care au participat la deliberări.

La data de 28 noiembrie 2012, reclamanta a înaintat o acțiune în fața Curții Supreme de Justiție solicitând anularea hotărârilor sus-menționate ale Colegiului disciplinar și ale CSM. Ea a invocat, printre altele, excepții de inadmisibilitate a acțiunii disciplinare inițiate în privința sa și o calificare juridică eronată a faptelor de care era acuzată.

Pe 24 decembrie 2012, Curtea Supremă a adoptat o decizie similară celei pronunțate în cadrul primei proceduri și a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

În drept:

Cu privire la aplicabilitatea articolului 6 din Convenție:

Guvernul a considerat că articolul 6 din Convenție nu este aplicabil în prezenta cauză. Acesta a susținut că prin modificarea Legii nr. 947, Parlamentul Republicii Moldova a stabilit competența CSM de a examina în fond contestațiile judecătorilor și competența Curții Supreme de Justiție de a se pronunța numai asupra problemelor de drept invocate în contestațiile împotriva hotărârilor CSM. De asemenea, acesta a evidențiat hotărârea Curții Constituționale din 2 iulie 2013, în care Curtea a constatat că modificarea în cauză a Legii nr. 947 a introdus o procedură mai puțin costisitoare și mai rapidă, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale, fiind în concordanță cu interesele judecătorilor și ale statului. Guvernul a concluzionat că cererea era incompatibilă ratione materiae cu Convenția.

În prezenta cauză, Curtea a reținut că reclamanta s-a prevalat, într-adevăr, de posibilitatea de a depune recurs la Curtea Supremă de Justiție și că aceasta din urmă s-a pronunțat asupra cauzei. În plus, Curtea a notat că a constatat deja că articolul 6 din Convenție este aplicabil, sub aspectul său „civil”, procedurilor disciplinare care au avut ca rezultat, ca și în speță, aplicarea unei sancțiuni sub formă de mustrare unui judecător (Lorenzetti c. Italia (dec.), nr. 24876/07, § 39, 7 iulie 2015).

​Prin urmare, excepția preliminară a Guvernului de incompatibilitate ratione materiae trebuie respinsă.

Cu privire la neepuizarea căilor de atac interne:

În observațiile sale pe fond, Guvernul a subliniat faptul că, în cursul procedurii în fața CSM, reclamanta nu a recuzat niciun membru, deși legea prevede această posibilitate. Așadar, reclamanta nu se poate plânge ex post facto de faptul că membrii CSM nu erau suficient de independenți.

Interpretând acest argument al Guvernului ca o obiecție de neepuizare a căilor de atac interne, Curtea a reamintit că obligația reclamantului de a le epuiza impune doar utilizarea căilor de atac care sunt relevante pentru încălcările reclamate, cât și cele care pot să le remedieze.Statul pârât trebuie să demonstreze că aceste cerințe sunt îndeplinite (a se vedea, printre multe altele, Magyar Kétfarkú Kutya Párt împotriva Ungariei [MC], nr. 201/17, § 52, 20 ianuarie 2020).

Curtea a constatat că, Guvernul nu a făcut trimitere la nicio jurisprudență națională relevantă pentru a-și susține poziția. În consecință, Curtea a respins obiecția prin care se afirma că căile de atac interne nu au fost epuizate.

Aprecierea Curţii cu privire la fond:

În cazul în care, ca în această cauză, articolul 6 § 1 din Convenție se aplică procedurilor disciplinare, Curtea a reamintit că Convenția impune existența a cel puțin unuia dintre următoarele două mecanisme: fie organele profesionale disciplinare îndeplinesc ele însele exigențele art. 6 din Convenție, fie nu le îndeplinesc, dar procedurile în fața lor sunt supuse unui control ulterior al unui organ judiciar cu competență deplină, care dispune el însuși de garanțiile prevăzute de acest articol (Albert și Le Compte v. Belgia, 10 februarie 1983, § 29, seria A nr. 58, Fazia Ali v. Regatul Unit, nr. 40378/10, § 75, 20 octombrie 2015, și Eminağaoğlu v. Turcia, nr. 76521/12, §§ 94 și 103, 9 martie 2021).

În prezenta cauză, părțile nu au contestat faptul că Curtea Supremă de Justiție nu avea competența de a examina chestiunile de fapt, calificarea juridică a acţiunilor imputate reclamantei și nici proporționalitatea sancțiunilor disciplinare aplicate. În acest sens, Curtea a ținut cont, între altele, de argumentele Guvernului privind excepția de inadmisibilitate ratione materiae. Ea a considerat că, prin urmare, Curtea Supremă de Justiție nu a avut competență deplină în sensul art. 6 din Convenție în cele două proceduri disciplinare împotriva reclamantei (a se vedea, mutatis mutandis, Albert și Le Compte, citat anterior, § 36, Oleksandr Volkov, citat anterior, §§ 124-29, Denisov, citat anterior, § 74-78, și Ramos Nunes de Carvalho e Sá, citat anterior, §§ 212-14 ; în contrar în Donev, citat anterior, §§ 88-90). Acest fapt este sprijinit de constatările Curții Constituționale a Republicii Moldova în hotărârea sa din 14 mai 2018.

În aceste împrejurări, îi revine Curții să stabilească dacă cele două organe disciplinare, și anume Colegiul disciplinar și CSM, au îndeplinit, la rândul lor, cerințele articolului 6 din Convenție (a se vedea, mutatis mutandis, Gubler v. Franța, nr.69742/01, §§ 26 și 27, 27 iulie 2006).

În ceea ce privește, în primul rând, imparțialitatea obiectivă, este necesar să se stabilească dacă, în mod independent de conduita judecătorului, există fapte verificabile care pot ridica îndoieli privind imparțialitatea sa. Rezultă că, pentru a se pronunța într-o cauză dacă există un temei legitim pentru a pune la îndoială imparțialitatea unui judecător sau a unui complet de judecată, punctul de vedere al persoanei implicate este relevant, dar nu decisiv. Elementul decisiv constă în a ști dacă temerea respectivă poate fi considerată justificată obiectiv. (Micallef v. Malta [MC], nr. 17056/06, § 96, și Morice v. Franța [MC], nr. 29369/10, § 76).

Pentru a stabili, în continuare, dacă o instanță poate fi considerată „independentă” în sensul art. 6 din Convenție, Curtea ia în considerare, în special, modul de numire și durata mandatului membrilor săi, existența protecției împotriva presiunilor externe și dacă există sau nu o aparență de independență (a se vedea, printre multe altele, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, citat anterior, § 144).

Curtea a reamintit că exigențele privind independența și imparțialitatea obiectivă sunt strâns legate între ele (Sacilor-Lormines v. Franța, nr. 65411/01, § 62) și că ele împreună sunt foarte strâns legate de exigența „tribunalului instituit prin lege” în sensul art. 6 din Convenție (Guðmundur Andri Ástráðsson, citat anterior, §§ 231-34 și 295).

Curtea a făcut trimitere la criteriile sale de evaluare a independenței și imparțialității Consiliului Superior al Magistraturii din Ucraina (Oleksandr Volkov, citată anterior, §§ 109-15, și Denisov, citată anterior, §§ 68‑69). Ea a reiterat că, în ceea ce priveşte procedurile disciplinare împotriva judecătorilor, Curtea a subliniat necesitatea ca un număr mare de membri al organului disciplinar să fie ei înșiși judecători, fapt care oferă o anumită garanţie de imparţialitate (Oleksandr Volkov, citată anterior, § 109, și Xhoxhaj v. Albania, nr. 15227/19, § 299, 9 februarie 2021).

Curtea a notat că singura critică formulată de reclamantă referitor la Colegiul disciplinar era că acesta nu era compus dintr-o majoritate de judecători.

Curtea și-a exprimat deja îngrijorarea atunci când membrii non-judecători constituiau o majoritate în măsură să hotărască cu privire la rezultatul unei proceduri disciplinare referitoare la un magistrat (Oleksandr Volkov, citat anterior, §§ 109-11, și Grzęda, citat anterior, § 305 in fine).

În speţă, Curtea a observat că, potrivit legislaţiei naţionale, Colegiul disciplinar era compus din cinci membri judecători aleși de colegii lor și cinci profesori titulari de drept numiți de CSM şi de Ministrul Justiției. De asemenea, aceasta a constatat că Colegiul disciplinar trebuia să examineze cauzele cu care a fost sesizat în prezența a cel puțin 2/3 din membrii săi și că, în cele două proceduri disciplinare împotriva reclamantei, aceștia erau într-un număr de nouă și, respectiv, șapte. Curtea a observat că Guvernul nu și-a justificat afirmațiile potrivit cărora judecătorii erau majoritari în cadrul formațiunilor Colegiului disciplinar care s-au pronunțat în cele două proceduri.

Aşadar, având în vedere concluziile la care s-a ajuns cu privire la CSM, care este instanța de contestaţie pentru hotărârile adoptate de Colegiul disciplinar, Curtea a considerat că nu este necesar să examineze în continuare chestiunea dacă Colegiul disciplinar a îndeplinit exigențele privind independența și imparțialitatea impuse de art. 6 din Convenție.

Curtea a observat că acest capăt al plângerii reclamantei se referă la pretinsa lipsă de independență și imparțialitate a CSM din cauza prezenței celor trei membri de drept, și anume Ministrul Justiției, Procurorul General și Președintele Curții Supreme de Justiție, precum și a profesorilor de drept care erau aleși de Parlament în baza unor criterii politice. De asemenea, reclamanta a denunțat rolul jucat de Procurorul General în cele două proceduri disciplinare care o vizează.

Curtea a observat că, în prima procedură disciplinară împotriva reclamantei, CSM a luat o decizie înainte de modificarea legislativă din 31 august 2012 și că era compusă din cei trei membri de drept menționați mai sus, cinci judecători aleși de colegii lor și patru profesori de drept. În ceea ce privește cea de-a doua procedură disciplinară, CSM s-a pronunțat după această dată. În afară de cei trei membri de drept, acesta era compus din șase judecători aleși de colegii lor și trei profesori de drept.

În ceea ce privește, în primul rând, calitatea de membru de drept a Ministrului Justiției, Curtea a subliniat că acesta este membru al Guvernului, adică al puterii executive. În această privință, ea a reamintit importanța noțiunii de separare a puterii executive de autoritatea judiciară în jurisprudența sa (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, citat anterior, § 144, Xhoxhaj, citat anterior, § 295, și Grzęda, citat anterior, § 304). Ea a considerat că prezența, chiar dacă doar pasivă, a unui membru al Guvernului în cadrul unui organ abilitat să impună sancțiuni disciplinare judecătorilor este, în sine, extrem de problematică în lumina exigențelor art. 6 din Convenție și, în special, a exigenței privind independența organului disciplinar (a se vedea, de asemenea, în acest sens, preocupările Comisiei de la Veneția și ale Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni).

Referitor la Procurorul General, Curtea a reamintit că a reținut deja în cauzele împotriva Ucrainei că prezența Procurorului General în cadrul CSM în calitate de membru din oficiu creează preocupări privind rolul procuraturii în justiția internă (a se vedea Oleksandr Volkov, citat anterior, § 114, și Denisov, citat anterior, §§ 68 și 70). Aceasta a notat că în sistemul juridic din Republica Moldova, ca și în cel din Ucraina, Procurorul General se află la vârful ierarhiei procurorilor, acesta supraveghează activitatea tuturor procurorilor, care, în virtutea funcției lor, participă în multe cauze în care judecătorii sunt chemați să decidă. Prezența Procurorului General într-un organ implicat în procedurile disciplinare ale judecătorilor este, de asemenea, problematică în ceea ce privește exigențele imparțialității și independenței prevăzute la articolul 6 din Convenție. Riscul este, într-adevăr, ca judecătorii să nu acționeze în mod imparțial în cauzele aflate pe rolul lor, de teama de a fi sancționați disciplinar, sau ca Procurorul General să nu acționeze în mod imparțial față de judecătorii ale căror decizii le dezaprobă (Oleksandr Volkov, citată anterior, § 114).

În viziunea Curții, calitatea de membru din oficiu a Procurorului General în cadrul CSM era cu atât mai problematică cu cât cele două proceduri disciplinare împotriva reclamantei au fost inițiate de către Procurorul General. Guvernul a susținut că acesta din urmă s-a retras de la deliberările CSM, așa cum prevedea legea. Însă, după cum a subliniat reclamanta, Curtea a constatat că nu există nimic în dosar care să confirme alegaţia Guvernului. Într-adevăr, se pare că nu a fost întocmit niciun proces-verbal în urma deliberărilor CSM. În plus, cele două hotărâri ale CSM adoptate în prezenta cauză au fost semnate doar de Președintele CSM, fără mențiunea privind membrii care au participat la deliberări. Curtea a reiterat că, chiar și aparențele pot fi importante sau, așa cum spune dictonul englezesc, « justice must not only be done, it must also be seen to be done » („nu este suficient să se facă dreptate, trebuie să se vadă că se face dreptate”) (a se vedea, între multe altele, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, citată anterior, § 149, și Beg S.p.a. v. Italia, nr. 5312/11, § 132, 20 mai 2021). În această cauză, lipsa de transparență cu privire la rolul Procurorului General în procesul decizional al CSM a constituit o preocupare legitimă cu privire la riscul de părtinire a acestuia din urmă (a se vedea, pentru cazuri dovedite de confuzie între funcțiile legate de inițierea unei proceduri disciplinare împotriva unui judecător și cele de luare a deciziilor în cadrul aceleiași proceduri, Oleksandr Volkov, citată anterior, § 115, Kamenos, citată anterior, §§ 107-08, și Denisov, citată anterior, § 71 ; și, în sens contrar, situația din Xhoxhaj, citată anterior, § 306).

Guvernul a mai pretins, cu referire la hotărârea Curții Constituționale din 2 iulie 2013, că faptul că Ministrul Justiției și Procurorul General nu au oferit garanțiile necesare de imparțialitate și independență nu a subminat imparțialitatea și independența CSM, dat fiind caracterul colegial al CSM. Curtea nu poate subscrie acestei teze. Având în vedere caracterul secret al deliberărilor, este imposibil să se speculeze cu privire la influența efectivă a Ministrului Justiției și/sau a Procurorului General asupra hotărârilor CSM adoptate în procedurile reclamantei (a se vedea Stoimenovikj și Miloshevikj v. Macedonia de Nord, nr. 59842/14, §§ 39 și 41, 25 martie 2021, și cauzele citate).

În fine, în ceea ce privește prezența profesorilor de drept în cadrul CSM, Curtea a observat că aceștia au fost aleși de Parlament prin votul majorității simple a deputaților, la propunerea a cel puțin 20 de deputați.

Curtea reiterează că, însăși noțiunea de „instanță” implică faptul că aceasta ar trebui să fie compusă din judecători, profesioniști sau non-profesioniști, selectați pe baza meritelor, deoarece acest fapt este, între altele, esențial pentru a menține încrederea publicului în justiție și servește ca o garanție suplimentară a independenței judecătorilor (Guðmundur Andri Ástráðsson, citat anterior, §§ 220 şi 222, și Dolińska-Ficek și Ozimek v. Polonia, nr. 49868/19 și 57511/19, § 273, 8 noiembrie 2021). În această cauză, Curtea a constatat că Guvernul nu a susținut și nici nu rezultă din legislația naţională că candidații trebuiau să îndeplinească vreun criteriu de selecție prestabilit, cu excepția deținerii calității de titular al unei funcții de profesor de drept. Prin urmare, se pare că deputații, în special cei din majoritate, dispuneau de o marjă discreționară largă la alegerea candidaților (a se vedea standardele elaborate de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni).

Pe de altă parte, Curtea nu a fost în măsură să conchidă, având în vedere elementele de care dispunea, că a existat un proces clar și transparent de selecție a candidaților supuși votului în Parlament. În această privință, ea are în vedere, de asemenea, preocuparea GRECO referitoare la lipsa unei proceduri echitabile și transparente de selecție a membrilor non-judecători ai CSM (paragraful 92 din raportul GRECO).

În aceste condiții, Curtea a constatat că procesul de selecție a profesorilor titulari de drept nu a oferit suficiente garanții de independență.

Toate elementele de mai sus au fost suficiente pentru ca Curtea să considere că exigențele privind independența și imparțialitatea nu au fost îndeplinite în prezenta cauză de către CSM, care s-a pronunțat asupra cauzei reclamantei (a se vedea, mutatis mutandis, Oleksandr Volkov, § 117, și Denisov, § 72).

Totuşi, Curtea a notat că, în urma modificărilor recente a Constituției, componența CSM a fost modificată, în sensul în care cei trei membri de drept, inclusiv Ministrul Justiției și Procurorul General, nu mai fac parte din acesta, și că se precizează faptul că membrii non-judecători ai CSM urmează să fie selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, și sunt numiți de Parlament cu votul majorității deputaților aleși.

Având în vedere cele de mai sus, Curtea a conchis că a avut loc o încălcare a art. 6 § 1 din Convenție din cauza încălcării cerinței unei instanțe independente și imparțiale în cele două proceduri disciplinare desfășurate împotriva reclamantei.

Prin urmare, Curtea a stabilit că a existat o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție.

Concluzie: (unanimitate) încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție.

Curtea i-a acordat reclamantei suma de 3600 EUR cu titlu de prejudiciu moral și 1355 EUR cu titlu de costuri și cheltuieli.

© Prezentul rezumat are la bază hotărârea Catană v. Republica Moldova de pe site-ul hudoc. Această traducere îi aparține Curții Supreme de Justiţie. Orice preluare a textului se va face cu următoarea mențiune: „Traducerea acestui rezumat de hotărâre a fost efectuată de către Curtea Supremă de Justiţie a Republicii Moldova".

Direcția Drepturile Omului și Cooperare Externă