Rotaru v. Republica Moldova – nr. 26764/12

Hotărârea din 8.12.2020 [Secţia a II-a]

Articolul 2 din Protocolul nr. 4

Libertatea de circulație

Refuzul autorităților naționale de a reînnoi pașaportul reclamantului din cauza neexecutării unei hotărâri judecătorești care îi impunea obligația restituirii unei datorii către un terț – încălcare

Pe 24 aprilie 2012, reclamantul, dl Victor Rotaru a invocat în faţa Curţii încălcarea articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţie, dat fiind refuzul autorităților naționale de a reînnoi pașaportul său din cauza neexecutării hotărârii judecătorești care îi impunea obligația restituirii unei datorii către un terț. Astfel, reclamantul s-a plâns pe o ingerință ilegală și disproporționată în libertatea sa de circulație, precum și pe calitatea legii pe care s-a bazat presupusa ingerință în dreptul său la libera circulație.

În fapt:

Printr-o hotărâre judecătorească definitivă din 11 iunie 1998, Judecătoria Botanica (Chișinău) a obligat reclamantul să achite Băncii E. suma de 77 908,51 MDL (aproximativ 16 450 USD la cursul de schimb la data evenimentelor) pentru rambursarea unui credit restant și a dobânzilor de întârziere aferente.

În 2004, reclamantul, împreună cu familia sa, s-a stabilit cu traiul în România.

Prin scrisoarea din 2 aprilie 2007, Banca E. a solicitat autorității publice să refuze orice eventuală cerere a reclamantului pentru eliberarea unui document de călătorie.

Pe 22 aprilie 2009, Departamentul de executare a deciziilor judiciare a informat Banca E. despre faptul că, nu era pendinte nicio procedură de executare împotriva reclamantului.

Pe 14 ianuarie 2010, reclamantul, întorcându-se în Moldova, a solicitat reînnoirea pașaportului.

Pe 6 aprilie 2010, autoritatea publică i-a respins cererea pe motiv că datoria către Banca E. nu a fost rambursată. Aceasta și-a bazat răspunsul pe articolul 8 litera g) din Legea nr. 269 cu privire la ieșirea și intrarea în Republica Moldova.

Pe 19 aprilie 2010, reclamantul a contestat refuzul autorității în instanța de judecată. El s-a plâns pe o ingerință ilegală în dreptul său la libertatea de circulație. El a susținut că, termenul legal de trei ani pentru solicitarea executării hotărârii din 11 iunie 1998 a expirat. Prin urmare, el a argumentat că autoritatea publică nu avea dreptul să acționeze la solicitarea Băncii E. din 2 aprilie 2007.

Pe 1 septembrie 2010, Banca E. a solicitat executorului judecătoresc executarea hotărârii din 11 iunie 1998. La 18 septembrie 2010, acesta a interzis autorității de stare civilă să elibereze pașaport reclamantului.

Pe 11 martie 2011, Curtea de Apel Chișinău a respins acțiunea reclamantului ca neîntemeiată. Aceasta a considerat că refuzul de a elibera un pașaport persoanei în cauză era legal, astfel cum prevede articolul 8 litera g) din Legea nr. 269 și că acest refuz era pe deplin justificat din cauza nerestituirii datoriei stabilite prin hotărârea judecătorească din 11 iunie 1998.

Pe 19 martie 2011, reclamantul a depus recurs. El a adăugat un argument suplimentar potrivit căruia, în virtutea legii în vigoare la data evenimentelor, numai un executor judecătoresc ar fi putut interzice eliberarea pașaportului. El a precizat că, în momentul în care a solicitat reînnoirea pașaportului, nu a existat nicio interdicție aplicată de către un executor judecătoresc și că decizia din 18 septembrie 2010 a fost pronunțată mult mai târziu decât cererea sa de reînnoire a pașaportului. El a susținut în cele din urmă că, din cauza măsurii contestate, nu se mai poate întoarce la familia sa – la locul său de reședință în România și că și-a pierdut locul de muncă acolo.

Printr-o decizie din 23 noiembrie 2011, Curtea Supremă de Justiție a respins recursul și a menținut decizia instanței inferioare.

În drept:

Cu privire la încălcarea articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție:

În măsura în care Guvernul pare să conteste existența unei ingerințe în prezenta cauză în sensul articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție, Curtea a menționat că nu s-a dovedit că reclamantul deține o altă cetățenie decât cea a Moldovei. Nici din informațiile de care dispune Curtea nu reiese că, după refuzul autorităților de a-și reînnoi pașaportul, persoana în cauză a putut, de fapt, să părăsească teritoriul Republicii Moldova. Prin urmare, având în vedere jurisprudența sa constată în materie, Curtea nu poate decât să concluzioneze că măsura contestată echivalează cu o ingerinţă în exercitarea de către reclamant a dreptului său de a părăsi țara (Baumann v. Franța, nr. 33592/96, § 62, CEDO 2001-V (extrase), Ignatov v. Bulgaria, nr. 50/02, § 33, 2 iulie 2009 și Kerimli v. Azerbaidjan, nr. 3967/09, § 47, 16 iulie 2015). O astfel de ingerință încalcă articolul 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție, cu excepția cazului în care îndeplinește condițiile paragrafului 3 din acea prevedere, adică dacă este „prevăzut de lege”, urmărește unul sau mai multe scopuri legitime și este „necesar”, „într-o societate democratică”, pentru realizarea acestui scop (scopuri).

Curtea a reamintit de la bun început că statul de drept, unul dintre principiile fundamentale ale oricărei societăți democratice, este un concept inerent tuturor articolelor Convenției (a se vedea, printre multe altele, Lekić v. Slovenia [MC], nr.36480/07, § 94 in fine, 11 decembrie 2018).

De asemenea, Curtea a reiterat în jurisprudența sa constantă referitor la interpretarea cuvintelor „prevăzute de lege” și la cerințele de calitate, de accesibilitate și previzibilitate pe care legislația internă trebuie să le îndeplinească (a se vedea, în legătură cu articolul 2 din Protocolul nr. 4, Olivieira v. Olanda, nr. 33129/96, §§ 47 și 52, CEDO 2002-IV, și De Tommaso v. Italia [MC], nr. 43395/09, §§ 106-109, 23 februarie 2017). Curtea constată în special că, un standard este „previzibil” atunci când oferă o anumită garanție împotriva atacurilor arbitrare asupra puterii publice. O lege care conferă o putere discreționară trebuie să-i determine domeniul de aplicare, deși detaliile standardelor și procedurilor care trebuie respectate nu trebuie să apară în legislație însăși (Khlyustov v. Rusia, nr. 28975/05, § 70, 11 iulie 2013 și De Tommaso, citat mai sus, § 109). Pentru a fi compatibil cu statul de drept și pentru a se proteja împotriva arbitrariului, legea aplicabilă trebuie să ofere garanții procedurale minime, proporționale cu importanța dreptului în speță (a se vedea, de exemplu, pe baza articolului 10 al Convenției, Sanoma Uitgevers BV v. Olanda [MC], nr. 38224/03, §§ 82 și 88, 14 septembrie 2010 și, pe baza articolului 1 din Protocolul nr. 1, Vistiņš și Perepjolkins v. Letonia [MC], nr. 71243/01, §§ 96 și 97 in fine, 25 octombrie 2012).

Curtea a avut deja ocazia să afirme că ingerinţa executivului în drepturile garantate de articolul 2 din Protocolul nr. 4 trebuie să facă obiectul unui control eficient, care trebuie să implice în mod normal, cel puțin în ultimă instanță, puterea judecătorească, deoarece aceasta oferă cele mai bune garanții de independență, imparțialitate și procedură conformă cu legea (Sissanis v. România, nr. 23468/02, § 70, 25 ianuarie 2007 și Sarkizov și alții v. Bulgaria, nr. 37981/06 și alții 3, § 69, 17 aprilie 2012). Acest control trebuie să se refere atât la legalitatea (Mursaliyev și alții v. Azerbaidjan, nr. 66650/13 și 10 alții, § 34, 13 decembrie 2018), cât și la proporționalitatea măsurii atacate (a se vedea, de exemplu, Riener v. Bulgaria, nr. 46343/99, § 126, 23 mai 2006, Gochev v. Bulgaria, nr. 34383/03, § 50 in fine, 26 noiembrie 2009 și Popoviciu v. România, nr. 52942/09, §§ 92-93, 1 martie 2016; și comparați cu, conform articolului 8 din Convenție, Heino v. Finlanda, nr. 566720/09, § 45, 15 februarie 2011 și DELTA PEKÁRNY a.s. v. Republica Cehă, nr. 97/11, § 87, 2 octombrie 2014). Mai mult, autoritățile naționale nu pot prelungi mult timp măsurile care restricționează libertatea de circulație a unei persoane fără a revizui periodic dacă acestea sunt justificate (a se vedea, de exemplu, Riener, citată mai sus, § 124 și Kerimli, citată mai sus, § 56).

În ceea ce privește previzibilitatea legislaţiei naţionale și compatibilitatea acesteia cu statul de drept, Curtea a observat că prevederea de la articolul 8 litera g) din Legea nr. 269 menționată anterior, a fost redactată într-un mod concis și foarte general. Într-adevăr, aceasta nu specifica nici procedura care trebuie urmată de autoritatea publică, în special cu privire la subiecții care ar putea solicita sau impune interzicerea eliberării pașaportului, nici dacă această autoritate avea o marjă de flexibilitate cu privire la evaluarea necesității și a duratei unei astfel de măsuri. De asemenea, prevederea în cauză nu indica în ce situație această interdicție ar putea fi ridicată.

În cazul de față, Curtea constată că autoritatea publică a refuzat să-i elibereze pașaport reclamantului la simpla cerere a creditorului și după ce a considerat că singura condiție impusă de articolul 8 litera g) din Legea nr.269 a fost îndeplinită, respectiv nerestituirea datoriei de către reclamant. Durata interdicției de obținere a pașaportului nu a fost specificată și nu pare să se fi efectuat niciun control asupra proporționalității măsurii la acea etapă. În aceste condiții, Curtea a concluzionat că refuzul autorității administrative echivalează cu o măsură automată, care, în plus, are o durată nedeterminată. În acest sens, Curtea a reamintit că o interdicție de călătorie, aplicată în mod automată, este contrară obligațiilor care revin autorităților în sensul articolului 2 din Protocolul nr. 4 (Riener, citată mai sus, § 128).

Cu toate acestea, Curtea trebuie să examineze dacă, în circumstanțele specifice cauzei, a existat un control judiciar efectiv al legalității și proporționalității măsurii contestate. Un astfel de control a fost cu atât mai necesar cu cât această măsură a fost adoptată la aproximativ doisprezece ani de la pronunțarea hotărârii prin care reclamantul a fost obligat să restituie datoria și în absența oricăror proceduri de executare pendinte în faţa unui executor judecătoresc. În plus, Curtea Constituțională a dispus în mod expres o verificare a proporționalității pentru orice restricție a dreptului la libera circulație, decizie care a fost pronunțată atunci când prezenta cauză era încă în examinare la Curtea Supremă de Justiție.

Cu privire la acest punct de vedere, Curtea a constatat că instanțele naționale s-au limitat doar să valideze măsura contestată ca fiind în conformitate cu articolul 8 litera g) din Legea nr.269, însă nu au examinat chestiunea dacă refuzul eliberării pașaportului a fost în concordanță cu prevederile referitoare la executarea hotărârilor judecătorești, în special cele care stabilesc termenul de trei ani pentru prezentarea titlului executoriu. Curtea a reţinut faptul că o procedură de executare a fost inițiată de un executor judecătoresc la cererea creditorului. Totuşi, Curtea a observat că acest lucru a avut loc într-adevăr după refuzul autorității publice de a reînnoi pașaportul reclamantului și că problema conformităţii acestei măsuri cu prevederile Codului de executare a rămas nesoluționată, cel puțin în ceea ce privește perioada până la începerea procedurii de executare silită. De asemenea, Curtea a subliniat că reclamantul invocase argumentul că, procedura de executare silită a fost inițiată la cererea creditorului și că din informațiile care le deține Curtea, nu rezultă că instanțele naționale au avut vreun obstacol de a examina acest fapt (comparativ cu Kerimli, citat mai sus, § 52).

În orice caz, Curtea a observat că instanțele naționale nu au analizat situația specifică a reclamantului și problema proporționalității ingerinței (a se vedea reamintirea elementelor care trebuie luate în considerare în Riener, citată mai sus, § § 122-26 și Khlyustov, citat mai sus, § 91).

În ceea ce privește obligația autorităților de a revizui în mod regulat măsura care restricționează libertatea de circulație a reclamantului, Curtea a notat că cel din urmă a fost probabil supus acestei măsuri timp de câțiva ani. Aceasta a constatat că, după confirmarea de către instanțele naţionale a refuzului inițial al autorităților de a elibera pașaportul, nu a existat nicio revizuire a justificării interdicției de călătorie. Acest lucru se datorează faptului că dreptul intern nu a oferit această posibilitate (comparați cu Gochev, citat mai sus, § 55 și Kerimli, citat mai sus, § 56).

Având în vedere aceste considerații, Curtea a constatat că reclamantul a fost supus unei măsuri aplicate în mod automat, fără limitarea duratei și în absența unui control eficient și periodic (comparați cu Sarkizov și alții, citată mai sus, § 67). Aceste elemente îi sunt suficiente pentru a concluziona că legislația internă, așa cum a fost aplicată în prezenta cauză, nu a oferit persoanei în cauză posibilitatea de a beneficia de garanții procedurale suficiente pentru a preveni riscul abuzului de putere din partea autorităților și că, prin urmare, acesta a fost privat de protecția necesară împotriva arbitrariului, contrar principiului statului de drept într-o societate democratică.

În aceste condiții, Curtea a considerat că ingerința în dreptul reclamantului la libera circulație nu a fost „în conformitate cu legea”.

Concluzie: încălcarea articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție (unanimitate).

Curtea i-a acordat reclamantului suma de 3000 EUR cu titlu de prejudiciu moral.

© Prezentul rezumat are la bază hotărârea Rotaru v. Republica Moldova de pe site-ul hudoc. Această traducere îi aparține Curții Supreme de Justiţie. Orice preluare a textului se va face cu următoarea mențiune: „Traducerea acestui rezumat de hotărâre a fost efectuată de către Curtea Supremă de Justiţie a Republicii Moldova".

Direcția Drepturile Omului și Cooperare Externă