Hotărârea din 21.6.2016 [MC]

Articolul 6

Articolul 6-1

Accesul la un tribunal

Drepturi şi obligaţii cu caracter civil

În fapt – Primul reclamant este un cetăţean irakian rezident în Iordania, director al unei societăţi cu profil juridic cu sediul în Panama (care este cel de-al doilea reclamant). După invazia Kuweitului de Irak în august 1990, Consiliul de securitate ONU a adoptat mai multe rezoluţii care invitau statele membre şi nemembre ale Organizaţiei Naţiunilor Unite să îngheţe fondurile şi celelalte active financiare sau resurse economice scoase din Irak. În noiembrie 2003, un Comitet de sancţiuni fusese mandatat cu identificarea înalţilor funcţionari ai fostului regim irakian, a rudelor lor apropiate, precum şi a entităţilor care le aparţin acestor persoane sau a altor persoane care acţionează în numele lor ori sub controlul lor. Comitetul de sancţiuni i-a înscris în lista lui şi pe cei doi reclamanţi. Consiliul de securitate a adoptat apoi o rezoluţie care instituia procedura de radiere din listă.

În august 1990, Consiliul federal elveţian adoptase o Ordonanţă care prevedea îngheţarea activelor şi a resurselor economice ale fostului guvern  irakian, ale înalţilor responsabili din fostul guvern şi ale companiilor sau corporaţiilor controlate sau gestionate de către aceştia. Departamentul federal al economiei este însărcinat cu întocmirea listei potrivit datelor ONU. Din mai 2004, reclamanţii figurează în acea listă. Consiliul federal a adoptat o altă ordonanţă privind confiscarea activelor şi resurselor economice irakiene îngheţate şi trasferarea lor în Fondul de dezvoltare pentru Irak, valabil până la 30 iunie 2010. Potrivit reclamanţilor, activele lor din Elveţia sunt îngheţate din august 1990 şi fac obiectul unei proceduri de confiscare începând cu intrarea în vigoare, în mai 2004, a ordonanţei privind confiscarea.

Reclamanţii au introdus o cerere de radiere printr-o scrisoare din august 2004, în vederea suspendării procedurii de confiscare a activelor lor. Această cerere nu a produs niciun efect, iar reclamanţii au solicitat, printr-o scrisoare din septembrie 2005, continuarea procedurii privind confiscarea în Elveţia. În ciuda opoziţiei reclamanţilor, Departamentul federal al economiei a dispus confiscarea activelor şi a precizat că aceste sume trebuie transferate, timp de 90 de zile de la intrarea în vigoare a deciziei, în contul bancar al Fondului de dezvoltare pentru Irak. În sprijinul deciziei sale, acesta din urmă susţinuse că numele reclamanţilor figurau în listele persoanelor şi entităţilor stabilite de către Comitetul de sancţiuni, că Elveţia era obligată să aplice rezoluţiile Consiliului de securitate şi că nu puteau fi radiate nume din anexa ordonanţei cu privire la Irak, decât după luarea unei decizii în acest sens de către Comitetul de sancţiuni. Reclamanţii au contestat decizia Departamentului în faţa Tribunalului federal, cerând anularea ei. Recursurile au fost respinse pe fond prin trei hotărâri aproape identice din ianuarie 2008. Reclamanţii susţin că au adresat o solicitare de radiere din listă. Aceasta fusese respinsă, pe 6 ianuarie 2009.

Printr-o hotărâre din 26 noiembrie 2013, o cameră a Curţii a constatat, cu patru voturi la trei, existenţa unei încălcări a articolului 6 § 1. Aceasta a considerat că atât timp cât nu există un control judiciar efectiv şi independent cu privire la legitimitatea înscrierii persoanelor şi entităţilor în liste la nivelul Naţiunilor Unite, este esenţial ca acelor persoane şi acelor entităţi să li se permită să ceară controlul de către instanţele naţionale a tuturor măsurilor întreprinse pentru implementarea regimului de sancţiuni. Or, reclamanţii nu au avut parte de un asemenea control. Rezultă că a fost încălcată însăşi esenţa dreptului de acces la un tribunal.

Pe 14 aprilie 2014, cazul a fost trimis în faţa Marii Camere, la cererea Guvernului.

În drept – Articolul 6 § 1: Având în vedere că, în hotărârile sale din ianuarie 2008, Tribunalul federal elveţian a refuzat examinarea susţinerilor reclamanţilor referitoare la compatibilitatea procedurii de confiscare a activelor lor cu garanţiile fundamentale ale unui proces echitabil, dreptul lor de acces la un tribunal, în sensul articolului 6 § 1 din Convenţie, a fost limitat.

Acest refuz, inspirat de nevoia de a asigura o implementare efectivă la nivel naţional a obligaţiilor care decurgeau din Rezoluţia 1483 (2003) a Consiliului de securitate al ONU – în virtutea căreia activele reclamantului au fost confiscate, urmăreau un scop legitim de menţinere a păcii şi securităţii internaţionale.

Garanţiile unui proces echitabil, în particular cea a dreptului de acces la un tribunal în sensul articolului 6 § 1, nu figurează printre normele de jus cogens din ordinea actuală de drept internaţional, din cauza căreia şi-ar fi putut pierde efectul obligatoriu Rezoluţia 1483 (2003).

Atunci când o rezoluţie precum Rezoluţia 1483 (2003) nu conţine o prevedere clară şi explicită care exclude posibilitatea efectuării controlului judiciar al măsurilor întreprinse pentru executarea sa, ea trebuie înţeleasă ca permiţându-le jurisdicţiilor statului reclamat să efectueze un control suficient pentru evitarea arbitrariului. Aşadar, Curtea are în vedere caracterul şi scopul măsurilor prevăzute de rezoluţia în discuţie, pentru a menţine echilibrul echitabil între necesitatea asigurării respectării drepturilor omului şi imperativele păcii şi securităţii internaţionale.

În ipoteza unei contestări a deciziei înscrierii sau refuzului radierii din listă, jurisdicţiile naţionale trebuie să beneficieze de elemente suficient de precise pentru exercitarea controlului care le revine, ca urmare a unei alegaţii întemeiate şi justificabile, formulate de persoanele înscrise în listele contestate şi potrivit cărora această înscriere este arbitrară. Ca atare, imposibilitatea de a accede la asemenea informaţii este susceptibilă de a fi considerată un indiciu puternic al caracterului arbitrar al măsurii litigioase, cu atât mai mult cu cât este prelungită în timp, ea constituind un obstacol de durată pentru întreg controlul judiciar. Dacă statul parte ale cărui autorităţi ar pune în aplicare măsurile împotriva unei persoane – fizice sau juridice –  înscrise într-o listă de sancţiuni, fără să se asigure în prealabil – sau să fie în măsură să se asigure – de lipsa arbitrariului din această înscriere, el îşi angajează răspunderea pe terenul articolului 6 din Convenţie.

Curtea consideră că paragraful 23 din Rezoluţia 1483 (2003) nu poate fi înţeles ca excluzând controlul judiciar al măsurilor adoptate pentru punerea ei în aplicare.

În aceste circumstanţe şi în măsura în care este incident articolul 6 § 1 din Convenţie, Elveţia nu s-a confruntat, în speţă, cu un veritabil conflict de obligaţii susceptibil să conducă la aplicarea regulii prevalenţei, stabilite de articolul 103 din Carta Naţiunilor Unite. Prin urmare, statul reclamat nu poate invoca natura obligatorie a rezoluţiilor Consiliului de securitate; el trebuie să convingă Curtea că a întreprins – sau cel puţin a încercat să întreprindă – toate măsurile posibile pentru adaptarea regimului de sancţiuni la situaţia particulară a reclamanţilor, asigurându-le cel puţin o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.

Tribunalul federal nu s-a putut pronunţa cu privire la validitatea sau oportunitatea măsurilor care au condus la înscrierea reclamanţilor în listă. Într-adevăr, pentru că este vorba despre substanţa sancţiunilor – în speţă, îngheţarea activelor şi indisponibilizarea bunurilor înalţilor responsabili ai fostului guvern irakian ordonate de paragraful 23 al Rezoluţiei 1483 (2003) –, Curtea consideră că această alegere a relevat rolul de bază al Consiliului de securitate de ultim decident politic în acest domeniu. Totuşi, înainte de a executa măsurile sus-menţionate, autorităţile elveţiene trebuiau să se asigure de lipsa caracterului arbitrar al acestei înscrieri. Or, în hotărârile sale din ianuarie 2008, Tribunalul federal s-a limitat la a verifica dacă numele reclamanţilor figurează în mod efectiv pe listele întocmite de comitetul de sancţiuni şi dacă activele în discuţie le aparţineau acestora, ceea ce fusese insuficient pentru concluzia lipsei de arbitrariu a înscrierii reclamanţilor.

Din contra, reclamanţii trebuiau să aibă la dispoziţie cel puţin posibilitatea reală de a prezenta şi de a le fi examinate în fond, de către o instanţă, elementele probatorii adecvate care demonstrau că înscrierea lor în listele contestate era una arbitrară. În consecinţă, dreptul reclamanţilor de acces la un tribunal fusese afectat în esenţa sa.

Mai mult, reclamanţii au avut parte şi încă mai au de restricţii semnificative. Confiscarea activelor lor a fost pronunţată în noiembrie 2006. Ei sunt, aşadar, privaţi de accesul lor la activele care le aparţin de o perioadă mare de timp, chiar dacă decizia de conficare nu a fost pusă încă în executare. Or, imposibilitatea absolută de a contesta acea decizie de confiscare de-a lungul anilor este greu de conceput într-o societate democratică.

Sistemul de sancţiuni al Naţiunilor Unite, în special procedura înscrierii persoanelor fizice şi juridice în listele de persoane vizate şi modurile de soluţionare a cererilor prin care acestea solicită radierea, au făcut obiectul unor critici foarte serioase, repetate şi convergente din partea Raportorilor speciali ai ONU, împărtăşite şi de surse din afara acestei organizaţii. Guvernul reclamat admite el însuşi că sistemul aplicabil în speţă, care le permitea reclamanţilor să-i solicite unui „punct focal” radierea din listele întocmite de către Consiliul de securitate, nu oferea o protecţie satisfăcătoare. Accesul la aceste proceduri nu putea, aşadar, înlocui controlul judiciar corespunzător la nivelul statului reclamat sau compensa parţial lipsa sa.

Mai mult, autorităţile elveţiene au întreprins nişte paşi concreţi pentru ameliorarea situaţiei reclamanţilor, demonstrând că Rezoluţia 1483 (2003) putea fi aplicată de o manieră mai suplă. Însă, toate aceste măsuri nu fuseseră suficiente în lumina obligaţiilor descrise mai sus şi care îi reveneau Elveţiei, în virtutea articolului 6 § 1 din Convenţie.

Concluzie: încălcare (cincisprezece voturi la două).

Articolul 41: nu a fost alocată nicio sumă.

 (Vezi Al-Jedda v. Regatul Unit [MC], 27021/08, 7 iulie 2011, şi Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Irlanda [MC], 45036/98, 30 iunie 2005)

© Prezenta traducere are la bază rezumatul cauzei Al-Dulimi şi Montana Management Inc. v. Elveţia [MC] de pe site-ul hudoc. Ea constituie proprietatea Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova.