Rezumatul cauzei Karácsony şi alţii v. Ungaria, articolul 10 - încălcare (amenzi aplicate parlamentarilor din opoziţie pentru afişarea de pancarte şi folosirea unui megafon în timpul votului din Parlament)

Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC] - 42461/13 şi 44357/13

Hotărâre 17.5.2016 [MC]

Articolul 10

Articolul 10-1

Libertatea de exprimare

În fapt – La data faptelor, cei şapte reclamanţi erau membri ai opoziţiei din Parlamentul maghiar. La propunerea speaker-ului, aceştia au fost amendaţi cu sume cuprinse între 170 şi 600 de euro pentru tulburarea gravă a procedurilor parlamentare, după ce au afişat pancarte şi au folosit un megafon, acuzând guvernarea de comiterea unor fapte de corupţie. Amenzile au fost aplicate de Parlament, în timpul sesiunii plenare, fără vreo dezbatere prealabilă.

În două hotărâri din 16 septembrie 2014 privitoare la cazurile Karácsony şi alţii (42461/13) şi Szél şi alţii (44357/13), o Cameră a Curţii a reţinut, prin votul unanim al judecătorilor ei, că a fost încălcată libertatea de exprimare a reclamanţilor, libertate garantată de articolul 10 din Convenţie.

Pe 16 februarie 2015, cazurile au fost trimise Marii Camere, la cererea Guvernului.

În drept – articolul 10: Amenzile aplicate reclamanţilor au constituit o ingerinţă în dreptul lor la libertatea de exprimare. Exprimarea s-a manifestat în principal prin mijloace non-verbale de comunicare, atunci când au fost afişate pancarte şi bannere. Măsurile contestate au fost impuse în baza unei prevederi (secţiunea 49(4) din Regulamentul Parlamentului) care, de rând cu legislaţia similară din multe alte state europene, avea un caracter neclar şi făcea obiectul interpretării prin practica parlamentară. Totuşi, dat fiind statutul lor profesional, reclamanţii puteau prevedea, într-o măsură rezonabilă, consecinţele pe care le-ar fi atras conduita lor, chiar şi în lipsa oricărei aplicări anterioare a prevederii contestate. Prevederea a respectat, aşadar, nivelul obligatoriu de precizie pentru o ingerinţă care se consideră prevăzută de lege. Ingerinţa a urmărit două scopuri legitime: prevenirea dezordinii şi protecţia drepturilor altora.

Cu privire la necesitatea ingerinţei într-o societate democratică, Curtea a fost chemată, pentru prima dată, să verifice conformitatea unor măsuri disciplinare interne impuse membrilor Parlamentului pentru modul în care s-au exprimat în Parlament cu articolul 10 din Convenţie.  Marea Cameră a reamintit principiile generale consacrate în jurisprudenţa sa, care guvernează libertatea de exprimare atât în general, cât şi în Parlament, şi care trebuiau puse în balanţă în prezenta cauză.

1. (a)Libertatea de exprimare– Principiile generale referitoare la “necesitatea într-o societate democratică” a unei ingerinţe în libertatea de exprimare sunt bine stabilite şi au fost rezumate înAnimal Defenders International v. Regatul Unit[MC] (48876/08, 22 aprilie 2013) şiDelfi AS v. Estonia[MC] (64569/09, 16 iunie 2015).
2. (b)Garanţiile procedurale– Caracterul echitabil al procedurilor şi garanţiile procedurale acordate sunt factori de care se poate ţine cont în anumite circumstanţe, atunci când se analizează proporţionalitatea unei ingerinţe în libertatea de exprimare (veziAssociation Ekin v. Franţa,39288/98, 17 iulie 2001;Lombardi Vallauri v. Italia,39128/05, 20 octombrie 2009;Cumhuriyet Vakfı şi alţii v. Turcia,28255/07, 8 octombrie 2013).
3. (c)Libertatea de exprimare a membrilor parlamentului– Curtea a subliniat în mod constant importanţa libertăţii de exprimare pentru membrii Parlamentului, aceasta încadrându-se, prin excelenţă, în categoria discursului politic. Prin urmare, ingerinţa în libertatea de exprimare a unui membru al opoziţiei din Parlament impune cea mai strictă analiză din partea Curţii (vezi Castells v. Spain,11798/85, 23 aprilie 1992).
4. (d)Libertatea de exprimare în Parlament– Discursul parlamentar se bucură de un grad sporit de protecţie, reflectat prin regula imunităţii parlamentare. Garanţiile oferite de cele două tipuri de imunitate parlamentară (imposibilitatea de a fi tras la răspundere şi inviolabilitatea) servesc pentru a se asigura independenţa Parlamentului în îndeplinirea sarcinilor sale. Protecţia acordată libertăţii de exprimare în Parlament serveşte pentru protecţia Parlamentului ca întreg şi nu ar trebui înţeleasă ca o protecţie acordată doar membrilor Parlamentului în parte. Totuşi, libertatea dezbaterii parlamentare nu este absolută, iar statele o pot supune anumitor restricţii sau sancţiuni, a căror compatibilitate cu libertatea de exprimare va fi evaluată apoi de către Curte. În acest context, este important să se distingă între conţinutul unui discurs parlamentar şi timpul, locul şi modul în care este comunicat acesta. De vreme ce statele şi Parlamentele ar trebui să reglementeze, în principiu, în mod aparte, timpul, locul şi modul în care este exprimat discursul în Parlament – Curtea fiind limitată în analiza sa, ele beneficiază de o marjă restrânsă în reglementarea conţinutului discursului parlamentar. Totuşi, unele reglementări pot fi considerate necesare pentru a preveni formele de exprimare precum chemările directe sau indirecte la violenţă. Când verifică dacă libertatea de exprimare a rămas protejată, Curtea trebuie să efectueze, în acest context, o analiză mai strictă. Convenţia stabileşte o legătură strânsă între democraţia politică efectivă şi funcţionarea efectivă a Parlamentului. În această privinţă, sarcina instanţelor naţionale este să stabilească echilibrul corect dintre drepturile membrilor Parlamentului în parte şi garantarea unei activităţi parlamentare efective, având în vedere faptul că trebuie să ţină cont şi de drepturile minorităţii parlamentare.
5. (e)Autonomia Parlamentului– Regulile pivind funcţionarea internă a Parlamentului decurg din principiul constituţional al autonomiei parlamentare, potrivit căruia Parlamentul are prerogativa reglementării treburilor interne. Autonomia Parlamentului se extinde la competenţa sa de a pune în aplicare reguli gândite să asigure buna-desfăşurare a activităţii parlamentare. În principiu, regulile referitoare la funcţionarea internă a parlamentelor naţionale intră în marja de apreciere a Statelor Contractante, marjă a cărei întindere depinde de un număr de factori. În particular, aceasta este definită de tipul exprimării în discuţie. Având în vedere acest lucru, există un interes public prioritar pentru funcţionarea efectivă a Parlamentului şi îndeplinirea misiunii sale într-o societate democratică, cu respectarea condiţiilor dezbaterii libere. Prin urmare, marja de apreciere care trebuie acordată în acest domeniu trebuie să fie una largă. Totuşi, discreţia naţională, deşi foarte importantă, nu este nelimitată şi ar trebui să fie compatibilă cu conceptele de democraţie politică efectivă şi preeminenţa dreptului. Trebuie asigurat, în special, un echilibru care oferă un tratament echitabil şi adecvat pentru membrii unor minorităţi şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Prin urmare, nu trebuie să se abuzeze de autonomia parlamentară în scopul suprimării liberăţii de exprimare a membrilor Parlamentului. Ar fi incompatibil cu scopul şi obiectul Convenţiei dacă Statele Contractante ar implementa un sistem special de autonomie parlamentară şi ar fi absolvite de responsabilitatea lor în baza Convenţiei, cu privire la exercitarea libertăţii de exprimare în Parlament. În mod similar, regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantăvis-à-visde opoziţie. Curtea dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii. Ea va examina, aşadar, cu o atenţie deosebită, orice măsură care pare să opereze doar sau în principal în dezavantajul opoziţiei.

Întorcându-se la prezenta cauză, Curtea a admis că, prin afişarea unei pancarte şi prin folosirea unui megafon, reclamanţii au tulburat ordinea din Parlament, pentru a-i face pe membrii majorităţii să reacţioneze la conduita lor. Mai mult, aceştia nu au fost sancţionaţi pentru exprimarea viziunilor lor privind chestiunile dezbătute în Parlament, ci mai curând pentru timpul, locul şi modul în care au făcut-o.

Cu referire la existenţa unor garanţii efective şi adecvate împotriva abuzului, care să însoţească restricţionarea dreptului la libertatea de exprimare al reclamanţilor, Curtea a deosebit două situaţii. Prima ar exista în eventualitatea în care Parlamentul ar comite în mod clar un exces de putere, de o manieră arbitrară sau cu mala fide, prin impunerea unei sancţiuni neprevăzută de reguli sau vădit disproporţionată raportat la pretinsa încălcare disciplinară. Într-un asemenea caz, Parlamentul nu ar putea să invoce propria sa autonomie în justificarea sancţiunii, sancţiune care ar fi supusă apoi analizei depline a Curţii. A doua situaţie – relevantă în prezenta cauză – ar avea loc atunci când un membru al Parlamentului nu ar dispune de garanţii procedurale de bază în cadrul procedurii parlamentare, pentru a putea contesta măsurile disciplinare aplicate. Curtea a recunoscut diferenţa dintre sancţiunile imediate, care au împiedicat instantaneu membrii Parlamentului să-şi exprime opinia, şi sancţiunile ex post facto, cum este amenda din prezenta cauză. Garanţiile pocedurale disponibile în asemenea circumstanţe trebuie să includă cel puţin dreptul parlamentarului vizat de a fi ascultat în cadrul unei proceduri parlamentare, înainte ca sancţiunea să fie aplicată. Acest drept s-a consolidat ca o regulă procedurală de bază în statele democratice, în afara procedurilor judiciare, aşa cum o demonstrează, inter alia, articolul 41 § 2 (a) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. Modul de implementare a acestui drept trebuie adaptat la contextul parlamentar, avându-se în vedere faptul că trebuie stabilit un echilibru care să asigure tratamentul echitabil şi adecvat al minorităţii parlamentare, care să elimine abuzul de poziţie dominant a majorităţii. În plus, dacă nu s-a putut considera că un parlamentar care a fost sancţionat disciplinar are dreptul la un remediu pentru a contesta sancţiunea în afara Parlamentului, argumentul în favoarea garanţiilor procedurale în acest context a fost, totuşi, deosebit de convingător, dat fiind intervalul de timp dintre manifestarea conduitei în discuţie şi aplicarea sancţiunii. Mai mult, orice decizie ex post facto care impune o sancţiune disciplinară trebuie să prevadă motivele de bază pentru a-i putea permite parlamentarului vizat să înţeleagă justificarea măsurii şi să permită analizarea ei de către public.

La momentul faptelor, legislaţia naţională nu prevedea nicio posibilitate pentru parlamentarii vizaţi de a lua parte la vreo procedură specială , în special de a fi ascultaţi. Nici deciziile de amendare a reclamanţilor nu conţineau vreun motiv relevant. Mai mult, niciun remediu sugerat de Guvern pentru contestarea măsurii în cauză, şi anume adresarea în faţa plenului Parlamentului, în faţa Biroului permanent sau în faţa Comisiei responsabile de interpretarea Regulamentului Parlamentului, nu le-a oferit reclamanţilor vreun mijloc efectiv de contestare a propunerii speakerului. Deşi au fost reglementate, în 2014, posibilitatea identificării unui remediu şi cea a exprimării poziţiei unui parlamentar amendat în faţa unei comisii parlamentare, aceste modificări nomative nu au afectat situaţia reclamanţilor. Prin urmare, ingerinţa imputată în dreptul la libertatea de exprimare nu a fost proporţională cu scopurile legitime urmărite, pentru că nu a fost însoţită de garanţii procedurale adecvate. Aşadar, ingerinţa în dreptul reclamanţilor la libertatea de exprimare nu a fost necesară într-o societate democratică.

Concluzie: încălcare (unanimitate).

Articolul 41: Daune cuprinse între 170 şi 600 EUR cu privire la prejudiciul material; cu privire la prejudiciul moral, constatarea unei încălcări a constituit o satisfacţie echitabilă suficientă.

© Prezenta traducere are la bază rezumatul cauzei Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC] de pe site-ul hudoc. Ea constituie proprietatea Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova.